Подъем народного хозяйства и развитие денежных отношений в стране сопровождались ростом денежных доходов населения. Перед государством возникла задача — предотвратить падение реальной заработной платы вследствие обесценения совзнаков, мобилизовать на нужды социалистического строительства свободные денежные средства населения, которые могли служить дополнительным источником неналоговых ресурсов государства.
Основными методами организации денежных сбережений населения и мобилизации свободных денежных средств на нужды социалистического строительства должны были стать выпуски государственных займов и привлечение средств в кредитные учреждения.
За 1922—1925 гг. Советское государство выпустило 10 внутренних государственных займов, из них 3 натуральных, 5 денежных для размещения среди населения и 2 займа специального назначения.
Выпуск натуральных займов диктовался недостаточным развитием денежных отношений и необходимостью охранить интересы владельцев облигаций от потерь, связанных с обесценением денежных знаков. После того как в 1923 г. была внедрена в обращение устойчивая валюта — банковские билеты (червонцы), а затем в 1924 г. успешно завершена денежная реформа, необходимость выпуска натуральных займов отпада.
Хлебные займы характерны как показатель перехода от натуральных отношении к денежным. Облигации их продавались за деньги, но выпускная сумма займов и стоимость облигаций выражались в пудах ржи; владельцам же облигаций предоставлялось право получить обратно стоимость облигации при ее погашении натурой (хлебом в зерне). Таким образом, государство изымало часть денег из обращения для покрытия своих расходов, что сокращало потребность в эмиссии; население же, покупая облигации, приобретало право на получение определенного количества зерна. Займы стимулировали рост товарности сельского хозяйства и развитие денежных отношений в крестьянской экономике, содействовали переходу от натурального обложения к денежному. Государство разрешило вносить натуральный налог облигациями, но так как они приобретались за деньги, то уплата ими натурального налога превращала его в денежный налог. Вместе с тем размещение хлебных займов показало, в какой пере развились денежные отношения и подготовлена почва для выпуска денежных займов.
Хлебный заем 1922 г., выпущенный по постановлению ВЦИК «О хлебном займе» от 20 мая " на 10 млн. пудов ржи, был первым займом Советского государства. В переводе на деньги это составляло 3,8 млн. руб. в денежных знаках образца 1922 г., т. е. более четверти всей среднемесячной суммы денег, находившихся тогда в обращении. Заем был весьма краткосрочен: погашение его начиналось спустя полгода, а должно было закончиться через 8 месяцев после выпуска, скидка с поминала давала 9—11% дохода. Одной из главных выгод, предоставлявшихся хлебным займом крестьянству, было право уплачивать натуральный налог облигациями соответственно обозначенному на них количеству ржи.
Заем имел крупный успех. К оплате натурой было предъявлено облигаций лишь на 2 млн. пудов, в оплату налога поступило облигаций на 6,3 млн. пудов. Остальная часть облигаций была передана государственным учреждениям в счет кредитов на заработную плату и использована для снабжения рабочих хлебом, Столь же успешно прошел второй хлебный заем 1923 г. Вследствие большого спроса на облигации выпускная сумма займа дважды увеличивалась и была доведена до 100 млн пудов.
В ноябре 1923 г. был выпущен Государственный краткосрочный сахарный заем на 1 млн. пудов сахара-рафинада. Он предназначался для того, чтобы путем антиципации дохода от сахарной промышленности увеличить кассовые ресурсы казначейства для финансирования сельскохозяйственных заготовок из нового урожая. Приобретение его облигаций являлось для торговых предприятий и отдельных лиц способом заготовки сахара. С февраля до мая 1924 г, заем погашался натурой (сахаром), а затем до октября — деньгами.
Первым советским денежным займом был Государственный выигрышный заем 1922 г., выпущенный в октябре 1922 г. па сумму 100 млн. руб. золотом. Владельцы облигаций получали по купонам 6% дохода в год и, кроме того, участвовали в тиражах выигрышей. В отличие от натуральных, первый денежный заем был долгосрочным: выкуп облигаций производился с 1 декабря 1928 г. в течение пяти лет посредством ежегодных тиражей погашения. Выпуск займа в золотом исчислепии диктовался задачами обеспечения реального дохода государственного бюджета и предотвращения ущерба владельцев облигаций от обесценения совзнаков. Продажа облигаций и выплата доходов (выигрышей и процентов) производилась совзнаками по курсу на золото.
Для того чтобы заставить капиталистические элементы (частных торговцев, промышленников, подрядчиков и т. п.), стремящихся направить свои капиталы в спекулятивные операции, приобретать облигации зтого займа, по отношению к ним был применен метод принудительного размещения: при уплате надогов они обязаны были покупать определенное количество облигаций займа, на которых делалась особая надпись: «Не подлежит приему в залог в не может котироваться на бирже».
Обязательное приобретение облигаций займа было введено также для государственных и кооперативных предприятий. Сре-дн рабочих н служащих заем размещался в порядке коллективной подписки; их право продажи и залога облигаций ничем не ограничивалось. Такой же порядок: размещения был вначале применен н ко Второму государственному шестипроцентному выигрышному займу, выпущенному в апреле 1924т. на сумму 100 или. руб. сроком на 5 лет.